两会效率的改革路径

原标题：两会效率的改革路径

渐行渐近的早春三月，已拨动2021年全国两会的倒计时。

从公布的议程看，此次两会承载的使命殊为厚重。以全国人代会为例，除了常规议程外，重头戏还有审批十四五规划和2035年远景目标纲要、修改人大制度两大重要法律。与此同时，在外防输入、内防反弹的疫情压力下，两会加快节奏已是大概率事件，面临着与去年类似的挑战：如何进一步提升运作效率和议政质量，以解决会期压缩与议题扩容之间的内在冲突。

当下的防疫需求，固然可以视为倒逼两会高效化的直接动因，但从本质而言，代议制本身就是现代民主政治基于效率要求的制度选择。全国两会作为最大规模的政治集会，必须考虑民主的成本投入与成果产出，在有限的会期内，实现政治功能的最大化。正因此，两会的效率价值，并非只是应对非常时期的一时所需，而是确保优质民主的永恒追求。

事实上，“效率”正是近年来两会政治改革的核心方向。比如，此次拟修改的全国人大议事规则已明确：“必要时常委会可以在大会举行前组织代表研读讨论有关法律草案。”这一旨在提升立法审议效能的制度价值，已为实践探索所验证。以去年为例，全国人代会前夕，分布各地的全国人大代表集中研读、讨论了民法典草案，进而在大会期间以高效深入、有的放矢的立法审议，促成了立法成功。不难想象，倘若没有这番事先的“做功课”，以民法典草案体量之庞大、大会时间瓶颈之局限，即便勉强完成审议，其质量也难言乐观。

就此而言，近年来两会召开前的一些类似惯例，诸如“一府两院”向部分全国人大代表通报相关情况等等，都有待进一步以制度形式加以肯定和扩展，以更为开放的姿态，为代表委员提供更为丰富的“预习”素材。如此，对于代表委员知情权利的保障，才会转化成助推两会政治效率的更高价值。

另一方面，两会议决事务日趋复杂、融合的走势，既是中国社会转型改革的现实投射，也对代表委员构成了诸多跨界性的认知压力，这就需要引入充分的专业服务和智力支持。去年全国人代会期间，人大常委会预算工委开发的手机App版，专门增设了2021年预算审查速览模块，以图表、比对等更加直观的呈现方式，为代表提供“一站式”查询分析功能，大大缓解了“看不完、看不懂”等预算监督难题。类似的助力举措，理应在两会政治实践中不断创造和推广，以摆脱低效、虚空的履职困境。

提升两会政治效率的又一个关键点，乃是对民主程序和机制作出合理改革。已纳入修法议程的全国人大组织法和全国人大议事规则，力图精简个别并无实质意义的表决程序，正是意在腾挪更多的议政时间。然而，全国两会所面临的深层矛盾还在于，超五千之众的代表委员固然体现了利益代言的广泛性，但多元的表达欲望、参差的政治素养，也容易引发议题的碎片化、建言的泡沫化，进一步加剧与有限会期之间的紧张。这就需要采取更多的改革措施，使两会议政注意力高度集中于制度性、全局性的议题，而非纠缠无效清议、虚耗政治资源。

比如，对于代表委员表达权的平等保障，不仅体现于言说的自由，也应体现于思想的竞争。因而，除了合理限制发言时长，更需防止“口水建言”侵蚀优质议政的空间。近年来，两会已对代表委员发言提出“不讲空话套话”等要求，此类建言原则，需要以更为细化的制度，形成实质性的约束；再比如，相比两会的分组议事模式，大会发言不仅有利于聚焦重大议题，也更能促进意见交流的效率和广度。但从全国两会实践看，人大大会发言尚待真正激活，政协大会发言虽已成惯例，其议题设置也有待优化。因而，如何有效筛选最富价值的议题，进而启动大会发言，乃至同步植入辩论程序，理应纳入未来改革的重点选项。

从更广阔的视野看，代表委员的政治热情，不应只是两会期间的昙花一现，而应贯穿于常态化的履职行为。倘若能充分利用闭会期间的建言献策、监督公权等权利，当能促成许多问题及时解决于日常渠道，而不致拖延成两会议题。如此，两会便能适度减负，更好地实现其政治效能。

一年一度的全国两会，不仅是一场民主的盛宴，更是一场民主的大考。而效率追求，正是其中至为关键的改革考题。

因为说到底，一个更加务实、优质、高效的两会议政生态，既是民主政治的必然要求，也是全体国民的殷殷期望。（阿计）