林鸿潮｜健全法制 释放应急机构改革红利

原标题：林鸿潮｜健全法制 释放应急机构改革红利

应急管理的法制和体制存在若干不匹配、不同步之处，法律的滞后性影响了机构改革“红利”的释放

近日，国务院印发了《“十四五”国家应急体系规划》（以下简称规划），对“十四五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作进行全面部署。规划专门提出了应急法治建设方面的目标，提出要“夯实应急法治基础，培育良法善治的全新生态”，足见其对法治问题的重视。

在立法方面，规划提出制修订一系列法律法规，推动构建具有中国特色的应急管理法律法规体系。这些立法工作围绕着一个中心任务，就是为应急管理体制改革提供支撑和保障。2018年，我国启动应急管理机构改革，取得了重要成果，目前仍在深入推进。但是，由于法律制修订工作的复杂性，部分改革成果没有及时在法律层面得到确认和巩固，一些法律法规因改革急需，只作了小幅度的过渡性修改。这就造成了应急管理的法制和体制存在若干不匹配、不同步之处，法律的滞后性影响了机构改革“红利”的释放。

比如，由于国家层面防灾减灾救灾领域的综合性立法迟迟没有出台，造成各级政府及其部门既要适应新的以综合化为导向的体制，又要执行旧的以部门化为特征的法律，体制与法制不相匹配，长时间处在新旧转换过渡期，工作机制和运行体系迟迟难以理顺。因此，属地政府“块”的统一指挥基本还停留在形式上，内在发挥作用的还是部门的“条”，灾害应对中“统”和“分”的关系并没有解决好，“分”大于“统”，形“统”实“分”，甚至只“分”不“统”，还没有真正实现“从应对单一灾种向综合减灾转变”。这就要求加快自然灾害防治综合性立法的进程，规划在这方面作了特别强调。

在执法方面，规划希望在两个层面解决好应急行政执法的体制问题。第一个层面是面向应急管理系统内部的，就是要充分发挥应急管理综合行政执法队伍的职能。在机构改革之前，安全生产领域有专门的行政执法队伍，防灾减灾救灾领域的执法力量则分散在各部门并处于边缘化地位。机构改革之后，应急管理部门虽然组建了我国第六支综合行政执法队伍，但这支队伍的主要执法内容还是安全生产，对防灾减灾救灾领域的执法任务尚不能兼顾到位。在当前一个时期，应急管理执法的主要任务就是实现真正的综合化，打通安全生产和防灾减灾救灾之间的壁垒，大力创新执法方式和执法手段，提升执法效能。

第二个层面是面向外部的，主要是完善消防执法的跨部门协作机制。消防执法的专业性很强，不宜纳入综合执法，也不宜将执法权分散给各行业主管部门，安全生产领域“管行业就要管安全”的原则难以直接照搬到消防领域。但是，消防行政执法的任务又很繁重，光靠消防救援机构单打独斗效果不佳，离不开公安、住建和其他行业主管部门的配合。因此，建立消防执法的跨部门协作机制是唯一可行的选择，而且十分迫切，但也面临较大挑战，规划将其作为“十四五”期间的一个目标，希望能够成功破题。

在依法决策方面，规划提出将应急管理行政决策全过程纳入法治化轨道，建立依法应急决策制度。由于决策环境面临较大的不确定性，应急决策的法治化难度较之常规行政决策要大一些。正因如此，2019年颁布施行的《重大行政决策程序暂行条例》规定“突发事件应急处置决策不适用本条例”。尽管如此，对应急行政决策实施最低限度的程序性控制仍然有其必要，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等常规的行政决策程序通过改造和调适，在应急行政决策中仍有适用余地，但应当给决策机关保留较大的灵活性，并增加决策的尽职免责等制度设计。尽管建立和完善应急行政决策的程序制度，进而实现对决策全过程的法律控制并非易事，但规划并没有回避这一问题，而是将其作为“十四五”期间的一项重点工作。

经过“十四五”期间的努力，如果规划目标如期达成，我国应急管理领域的法治水平将大幅提高，为全面建成中国特色大国应急管理体系提供有力保障。

（作者系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授）